Для всех стран мира эпидемия коронавируса стала серьезным испытанием не только эффективности системы здравоохранения, но и государственной системы в целом. Украина здесь — не исключение. И хотя, учитывая статистику заболеваемости, говорить об окончании коронакризиса преждевременно, есть возможность подвести определенные промежуточные итоги и наметить пути выходя из кризиса.
Эксперты Национального института стратегических исследований (НИСИ) представили аналитический доклад «Украина после коронакризиса — путь выздоровления». Авторы постарались охватить все аспекты, связанные с эпидемией и ее последствиями. Особое внимание в нем уделяется вопросам регионального развития и децентрализации.

Громады: самостоятельность и уязвимость

Как отмечается в докладе, необходимость борьбы с пандемией стала дополнительным «стресс-тестом» как для новосозданных объединенных громад, так и для региональных властей. Органы местного самоуправления проявляли высокий уровень административной самостоятельности во внедрении карантина, в то время, как вертикаль исполнительной власти не всегда реагировала своевременно, а законом четко не были установлены функции каждого из уровней власти и местного самоуправления.

Вместе с тем, коронакризис показал и уязвимость громад и местного самоуправления, в частности:

- значительную зависимость от решений центральной власти в сфере формирования бюджетов и недостаточную финансовую устойчивость, несмотря на бюджетную децентрализацию, зависимость от отдельных видов налоговых поступлений. Как известно, Верховная Рада приняла поправки к Налоговому Кодексу, которые предусматривали льготы предприятиям по уплате налога на землю и за недвижимость. Удельный вес поступлений, которые подпали под действие Закона (плата за землю и объекты нежилой недвижимости), в налоговых поступлениях Общего фонда составляет в среднем 2-3%. Однако остановка многих местных предприятий, особенно малых и средних, создала ситуацию, когда наибольшие потери местные бюджеты испытают из-за недополучения НДФЛ, доля которого в налоговых поступлениях местных бюджетов составляет до 70%, и единого налога от ФЛП (более 16%);

- недостаточную административную и организационную способность, отсутствие необходимых протоколов и регламентов для действий в условиях чрезвычайных ситуаций, слабую координацию регионального и местного уровней;

- несовершенство системы вторичного звена здравоохранения, второй этап реформирования которой, предполагавший изменение принципов финансирования, совпал по времени с пандемией, а также низкий уровень ее мобилизационной готовности. В результате часть закупки оборудования для больниц, средств защиты врачей осуществлялась волонтерами за счет привлечения средств предпринимателей, а структура этих закупок не всегда была рациональной. Вместе с тем, многие ОТГ начали закупать тестирующие системы гораздо раньше, чем это начали делать на региональном уровне и, таким образом, оказались более мобильными и гибкими в решении вопросов жизнедеятельности своих территорий.

- недостаточную координацию действий органов государственной власти и местного самоуправления как в вертикальной (между органами местного самоуправления общин и областными государственными администрациями), так и в горизонтальной (как между отдельными регионами и между отдельными громадами) плоскостях. Между тем, иногда руководство громад самостоятельно, по собственной инициативе, находило возможности сотрудничества, например, с органами пограничной службы Украины для отработки списков своих жителей, вернувшихся из- за границы для дальнейшей работы с ними по предупреждению распространения вируса;

- нехватку ресурсов, в первую очередь человеческих, для осуществления охраны правопорядка в условиях карантина, особенно в сельской местности, в результате чего зафиксированы случаи самоорганизации граждан для указанных целей, в том числе тех, кто владеет оружием.

Кроме того, наблюдалась политизация работы местного самоуправления, показателем чего может служить ситуация с мэром Черкасс.

Противоэпидемическая устойчивость: что делать?

По мнению авторов доклада, «стратегия выхода из коронакризиса и достижения противоэпидемической устойчивости должна быть направлена на создание на уровне регионов и общин управленческих и экономических систем, способных предотвратить распространение угроз, гарантировать стабильность и быстрое восстановление хозяйственной деятельности, восстановление положительной динамики жизненного уровня населения».

Среди задач, которые стоят перед государством в ходе реформы децентрализации — необходимость в полной мере «вооружить» необходимым инструментарием органы местного самоуправления, на которые уже де-факто лег основной груз противоэпидемических мероприятий. Способность громад к противоэпидемической устойчивости в новых условиях становится одним из ее существенных конкурентных преимуществ.

Так, для снижения рисков здоровью населения эксперты предлагают по-новому подойти к обустройству жизненного пространства и улучшения экологической ситуации. Для начала необходимо проведение противоэпидемического аудита территорий и выявления основных точек возможного риска заражения, а в перспективе — постепенной перестройки и построения новых городских общественных пространств

Кроме того, эксперты предлагают принять следующие меры, которые, по их мнению будут способствовать повышению противоэпидемической устойчивости:

- разработать механизмы возмещения потерь бюджетов территориальных громад, понесенных в результате принятых на общегосударственном уровне решений, которые предусматривали освобождение от налогообложения в период действия карантинных мероприятий;

- внести изменения в законы Украины «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения», «О защите населения от инфекционных болезней», «О местном самоуправлении в Украине», «О местные государственные администрации» о разграничении полномочий на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления в сфере борьбы с эпидемиями;

- разработать рекомендации относительно стандартов действий на уровне каждой административно-территориальной единицы для обеспечения противоэпидемических и других антикризисных мер в различных ситуациях;

- оказать консультативную и инструктивную помощь регионам и громадам в реализации общенациональных директив с учетом специфики и возможностей каждого региона, разработке собственных антикризисных программ;

- разработать и утвердить региональные/территориальные программы противодействия распространению заболевания COVID-19, с учетом особенностей местных демографических, социально-экономических показателей, ситуации с общественным здоровьем (статистика болезней), структуры экономики и т. п;

- создать на базе облгосамдинистраций областных координационных центров с привлечением представителей органов власти и органов местного самоуправления, волонтеров, общественных активистов, экспертов и ученых университетов и научно-исследовательских учреждений для согласования конкретных оперативных действий на местном уровне;

- разработать и включить в учебные программы специального курса по действиям в условиях пандемии и карантина, организация обучения для государственных служащих, работников органов местного самоуправления на базе Национальной академии государственного управления при Президенте Украины.

Безусловно, реализация как этих, так и других рекомендаций, разработанных специалистами Национального института стратегических исследований, требуют политической воли и осознания того, что посткризисное восстановление на свершится само собой. Не исключено, что коронакризис — не последний в череде подобных испытаний ожидающих человечество. А это значит, что надо быть готовым и к новым неожиданностям.

Артем Филипенко, заведующий отделом исследованию Южного региона Национального института стратегических исследований